遊說法律：一個全球現象
Lobbying regulation: a global phenomenon
By Ki Hong, Tyler Rosen and Aanchal Chugh
November 7, 202312:40 AM GMT+8
2023年11月6日 - 有一個華盛頓的老傳說，「遊說者」這個詞源於那些聚集在威拉德酒店大廳的人，這家酒店就在白宮對面，他們是來向烏利西斯·格蘭特總統請願的，當時他每晚都會在那裡抽雪茄、喝白蘭地。其實，這個詞的起源可以追溯到幾個世紀前，指的是那些在英國下議院大廳等候的人，他們是來向議員陳情的。
雖然這個詞可能是從英國傳來的，但遊說者的法律規範卻是最早在美國發展出來的，而且多年來也是美國獨有的。然而，近年來，這種規範正逐漸在世界各地推廣。
美國聯邦政府在1876年首次嘗試規範遊說活動，當時眾議院通過了一項決議，要求遊說者向眾議院書記登記。然後，在第二次世界大戰後，國會通過了1946年的《聯邦遊說規範法》，該法建立了一套遊說者登記和披露的制度。
該法要求任何以影響國會通過或否決法案為「主要目的」的人士，必須登記並提交季度財務報告。違反任何報告要求的人，將被處以最高5,000美元的罰款或一年監禁，並禁止遊說三年。作為美國首次以立法方式處理遊說活動的嘗試，該法並未涵蓋國會工作人員、行政部門或大量的草根遊說。該法的遵守率也很低。
近50年後，國會通過了1995年的《遊說披露法》（LDA），該法對遊說活動的規範進行了全面的改革。該法部分是受到遊說和貪腐醜聞的推動，例如1980年代後期的Wedtech聯邦合約醜聞，LDA擴大了遊說者的定義，包括內部遊說者（代表雇主利益遊說的員工）和外部遊說者（代表第三方客戶遊說的人士），同時也擴大了涵蓋的官員的範圍，不僅包括國會議員，還包括國會工作人員和行政部門的政治任命人員。它還涵蓋了試圖影響行政部門決策的行為。
LDA在2007年被《誠信領導和公開政府法》進一步修訂，該法大大加強了披露要求，提高了違規的處罰，並禁止向國會官員贈送禮品和娛樂。如果一家公司的任何員工在三個月的時間內至少有20%的時間從事遊說活動，並在其受僱於該公司期間至少與兩個或以上的遊說對象接觸，並且該公司在三個月的時間內至少花費14,000美元在遊說活動上，則該公司必須登記。
外部遊說者的觸發條件較低，因為20%的門檻是根據他們為任何一個客戶所做的工作來計算的，而不是14,000美元的支出門檻，而是收到3,000美元的遊說報酬即觸發登記。
在美國的遊說規範不斷增加的同時，遊說活動也在國際上擴展。這種擴展開始得很慢——從1940年代到2000年代初，只有四個國家對遊說活動進行了規範：美國（1946年）、德國（1951年）、澳大利亞（1983年）和加拿大（1989年）。然而，從那時起，制定遊說法的國家數量激增，這往往是對政治醜聞的回應。今天，至少有29個國家有遊說法。它們在歐洲很常見，並且在亞洲（例如台灣）和南美洲（例如秘魯）也有進展。
事實上，我們預期這些法律的普及將繼續增加，因為國際組織，如經濟合作與發展組織，建議各國採用遊說者登記制度。除了這些法律的增長之外，現有法律也發生了轉變，從自願登記制轉向可執行的法律要求。
這些法律通常促進透明度，並減少對政府程序的秘密影響。然而，它們在誰必須登記、受規範的活動類型、活動如何披露以及違規如何懲罰等方面存在差異。為了說明這一點，我們比較和對比了幾個遊說者登記制度：英國、法國、德國和歐盟。
這些法律在規定誰必須登記方面有所不同。英國的《遊說透明度、非政黨競選和工會管理法》只適用於根據1994年增值稅法登記的外部顧問遊說者（即年營業額超過85,000英鎊的人），而其他法律則可以適用於顧問和內部遊說者。事實上，德國的《遊說登記法》與LDA類似，它為外部遊說者設定了比代表自己雇主遊說的員工更低的登記門檻。
在德國，如果一家公司以專業的方式為第三方進行遊說，則無需登記，而如果一家公司為自己的利益進行遊說，則只有在定期或在三個月內進行超過50次遊說聯繫時才需要登記。遊說包括試圖影響德國聯邦議院、其成員和分支機構以及總理、聯邦部長和國務秘書的決定。
法國和歐盟並沒有明確區分外部和內部遊說者，但實際上，由於他們活動的性質和法律的登記門檻，外部顧問更有可能觸發登記。法國的第二次薩潘法只要求在六個月或十二個月的期間內，如果一個人花費超過一半的時間從事遊說活動，或者進行超過10次遊說活動，就必須登記。遊說活動是指遊說者向公務員發起的與法規、立法或個別公共決定相關的溝通，目的是影響這種決定。
關於什麼類型的活動構成遊說，也有不同的看法，因為並不是所有與政府官員的互動都必然涉及。例如，歐盟的遊說法涵蓋了試圖影響歐盟的決策、參與諮詢和聽證會、組織傳播活動和草根倡議，以及準備政策文件和其他類型的傳播，但排除了在法律或行政程序框架內的提交、對信息請求的回應，甚至是自發的會面。
英國的定義僅限於與王冠部長或常務秘書（或同等職位）的溝通，而德國要求與聯邦議院或議會國務秘書、國務秘書、部門主管和副部門主管聯繫。法國的法律也限制了涉及的政府官員，並排除了由公務員發起的溝通。
這些法律都要求登記者進行某種形式的持續報告。歐盟和德國的法律要求持續更新登記表中的信息，例如所推動的議題、所代表的客戶和所花費的資源。法國要求每年報告，而英國則與美國聯邦遊說法的節奏相符，每季度報告一次。
違反這些法律都可能受到罰款的處罰，除了歐盟，其違規的執行機制是拒絕訪問和遊說者的特權。但即使是這些非貨幣的後果，也是歐盟先前自願登記制度的一種進化。法國法律和美國聯邦遊說法在某些情況下也允許刑事執行。此外，違反任何這些法律都可能帶來潛在的聲譽損害。
這些法律有許多共同之處，也有各自獨特的細微差別。對於跨境經營的公司來說，越來越重要的是要理解不同司法管轄區的遊說法律中的大方向概念（例如我們上面比較和對比的涵蓋活動的類別和登記門檻），以及公司經營的特定國家的法律細節。事實上，公司應該設計合規計劃，並建立團隊——無論是內部還是外部的——能夠熟悉遊說規範的原則，同時具有全球視野，協調公司及其員工在觸發登記的國家的申報和建議。
遊說及其規範已經從威拉德飯店的煙霧瀰漫的大廳走了很長的一段路。
Ki Hong是路透社法律新聞和Westlaw Today的政治法律專欄作家。