藍皮書背後：預算責任辦公室的隱形財政影響力
Has Britain's budget watchdog become too all-powerful?
作者: Faisal Islam | 時間: Tue, 25 Nov 2025 00:00:03 GMT | 來源: BBC
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預算日過去常由財政大臣在11號官邸外手持著名的紅箱微笑示人作為象徵。箱內的紅皮書載有將在預算案演說中宣讀的各項措施。
然而如今受到關注的是藍皮書。更確切地說，是這份由司法部大樓偏遠角落一團隊編寫的厚實分析報告，內容充滿圖表，評估政府政策成本——這個團隊的知名度極低，鮮少有人了解這項封閉運作的工作。
但這個部門卻對經濟政策擁有非凡影響力。
現今正醞釀一場辯論：這個主要由年輕知識分子和公務員組成的預算責任辦公室（OBR），是否實際上權力過大？有人聲稱它本質上已半主導政府經濟政策。
甚至其主席理查德·休斯——這位哈佛法學院畢業、前財政部高級官員——是否已與真正的財政大臣同等重要？
前工黨內閣大臣露·海格曾稱OBR是「一個未經選舉的機構，制約政府抱負的範圍」。就在上周，英國工會大會指控這家「不受監督的OBR」成了「束縛經濟增長的緊身衣」。
因此，在週三預算案發布前，OBR是否真的是狗尾巴搖動財政部這條狗？若是如此，工黨是否因率先改變該部門職權而自食其果？
今年3月春季聲明發布後，我曾問理查德·休斯如何回應當時已普遍存在的批評——即OBR權力過大。他略帶少見的不耐煩語氣給出堅定回答。
「我們僅有的權力是國會立法授予的，」他堅持表示，「即發布預測、審查政府政策成本，並評估財政大臣是否符合其設定的財政規則。財政大臣自行選擇要實施的政策，設定規則；若想修改規則或政策，她隨時可以修改。」
官方而言，OBR負責監督英國政府的支出計劃與執行成效，每年兩次（與預算案和春季聲明同步發布）發布經濟與公共財政預測，評估政府是否有望達成自身設定的稅收與支出規則。
諷刺的是，當前對其影響力的質疑時機恰逢財政大臣賦予這家預測機構更大的獨立性與權威性。
更甚者，她本人在財政委員會同意下，親自任命領導OBR的預算責任委員會三名成員。
2024年工黨執政後通過新法，賦予OBR在政府未要求時也能主動啟動預測的新權力。這源於2022年9月保守黨迷你預算案：該預算承諾大幅減稅卻未說明財源，震驚金融市場。
當時我曾報導，時任財政大臣夸西·克沃滕忽視OBR提供的官方預測——此舉本可向市場證明該計劃已精確估算成本，卻阻礙特拉斯政府宣布政策變更。新法規確保此情況不再重演。
新法同時賦予OBR質疑政府部門支出假設的權力（以往沒有），並提供直接取用財政部數據的管道以協助執行。
事實上，賦權OBR正是蕾切爾·里夫斯的計畫一環。財政大臣認為，提升預測機構的獨立性與影響力將增強英國稅收和支出政策的可信度；特拉斯-克沃滕迷你預算案的教訓顯然深植她心中。
然而到今年9月，財政部對OBR的不滿情緒據報已開始流傳。
當我問財政大臣對OBR兩個月前發表的「承諾時常無法兌現」聲明作何回應時，里夫斯答道：「OBR承擔重要工作，但職責是發布經濟預測，而非持續評論政府政策。」
但從與理查德·休斯的交談中，我接收到明確訊息：OBR的實質權力遠不及批評者所言。
甚至在工黨修法前，時任 Fiscal研究所所長保羅·約翰遜就主張，我們應「高度謹慎」避免走向他所稱的「更強大的財政技術官僚體制」。
「OBR為財政決策帶來紀律與透明度，但好事過猶不及，」他說，「稅收、支出與舉債的選擇並非狹隘的技術問題，這些本質上就是政治議題。」
10月底——預算案前一個月——據悉OBR將生產力預測（每小時經濟產出衡量指標）下調0.3個百分點。生產力對長期增長至關重要，因而影響預算決策。
根據Fiscal研究所智庫，生產力預測每下調0.1個百分點，將使2029-30年度政府舉債增加70億英鎊；意味0.3點降幅可能讓蕾切爾·里夫斯的預算缺口擴大210億英鎊。
這對任何財政大臣都會產生連鎖效應。例如若此下調發生在傑里米·亨特任內，當前財政部表示，保守黨將極難——甚至不可能——實現2024年3月他提出的選前國民保險稅減免政策。
但更根本的問題在於政府應為「促增長措施」（如規劃改革或脫歐後更便捷的歐洲貿易條款）獲得多少評分。預測顯示這些措施對中長期增長助益愈大，預算收支缺口便愈小。
工黨左翼已將OBR視為「政府雖握有壓倒性多數卻無法依本心果斷行動」的核心體制原因。這種觀點如今也蔓延至工黨右翼。
去年大選中曾與傑里米·柯賓競逐席位的「優質增長基金會」總監普拉富爾·納貢德上周表示：「預算責任辦公室成立本為執行緊縮政策。但為重建可信度，它反而將我們推入無止境的削支深淵。一個被設計監督削支的機構，如今卻被要求仲裁增長戰略，它根本不具備此能力。」
但理查德·休斯3月告訴我，他僅是核算數字，而每年掌控3兆英鎊收支決策權的是財政大臣與國會。
2008年9月底，當全球尤其英國正陷入有史以來最嚴重金融危機之際，保守黨發布了名為《重建》的冷門小冊子。當時英國布萊德福德·賓利銀行剛被國有化；美國投資銀行雷曼兄弟兩週前倒塌；英國半數銀行業正籌備國家救助。這本小冊子體現了研究者當時認定的財政政策最佳實踐。
它雖未引起注意，卻孕育了OBR的雛形。
該辦公室首度由聯合內閣於2010年設立，2011年3月獲永久法定地位。然而財政大臣喬治·奧斯本預言，任用獨立經濟學家將給聯合政府帶來麻煩。
例如當時OBR主席羅伯特·喬特發布圖表顯示支出水平降至1930年代以來最低點後，我的BBC同事諾曼·史密斯將此形容為「通往威根碼頭式的緊縮」（影射奧威爾對英格蘭北部工業區生活條件的批判）。
此後，前首相莉茲·特拉斯聲稱「深層政府」是她短命內閣垮台的推手——「經濟建制派本質上不願現狀改變」，她如此表述。
談及OBR，她曾說：「財政部官員在財政部、英格蘭銀行、OBR與_resolution foundation_之間流轉，也去高盛任職……就是同一批人。」
在強森-蘇納克時期，OBR也曾發布現任政府不願見到的圖表，顯示稅收負擔達到二戰後最高點。
正是工黨政府強化了OBR——預算責任委員會三名成員的顯赫履歷確保其受到重視。理查德·休斯與湯姆·約瑟夫斯均曾擔任財政部財政政策高級主管，大衛·邁爾斯教授則是英格蘭銀行貨幣政策委員會前成員及摩根士丹利首席經濟學家。
內部人士透露，未來OBR與財政部的互動模式將有重要調整。本質上，OBR對政策操作空間（即所謂「預算空間」計算）的評估將從本次預算案起每年僅進行一次。換言之，財政部緊張等待OBR每項數據核算的過程，今後僅在完整預算案發布前發生。
這是對現行制度導致稅收調漲猜測如倉鼠輪般永無止境的承認。然而OBR支持者辯稱，預測機構本身無責。國際貨幣基金組織（IMF）也建議英國提升預算空間，以阻斷加稅猜測的末日循環對消費與企業信心的傷害。
財政大臣幾乎已預告將在預算案中宣布擴大預算空間的策略，市場將密切關注具體數額。
歸根結底，2022年的迷你預算案凸顯了OBR在市場中受尊崇的地位：這點在危機高峰時，英格蘭銀行行長安德魯·貝利於唐寧街緊急會議上特別強調。
此外，即使沒有OBR，政府的預算決策仍會受市場反應約束。英國終究依賴「陌生人的善意」——購買我國債務的外國投資者。正如財政大臣所言，如今這些債權人日漸可能是外國對沖基金，而非英國養老金或保險公司。
因此，如今欲削弱OBR角色者，必須證明其具備可靠替代方案，無論在數據計算或推動政策的政治權威上均須令人信服。然而其他國家確實能在無此類機構下運作。故本次預算案引發的嚴肅辯論不僅聚焦財政大臣政策，OBR的角色、紀錄及未來前景已無可避免地成為焦點。