工作真為良藥？福利體系改革的深層隱憂
Labour's plan for benefits throws up a bigger dilemma
作者: Faisal Islam | 時間: Mon, 17 Mar 2025 06:06:29 GMT | 來源: BBC
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未來24小時內，以及隨後兩週直至春季聲明發布前，政府將大肆宣傳一個失靈的福利體系，該體系既未能服務使用者，也損害經濟和納稅人利益。
政府在修正此問題上採取強硬立場，這與工黨多數成員的直覺相悖，已引發內部反彈，可能升級至部長級別，並引發抗議。
政府正做出兩項關鍵且相關的判斷。首先是國家無力負擔近期與健康相關的福利支出及申領人數的急劇膨脹，尤其是精神疾病方面的支出。
與此同時，政府將主張工作是最好的良藥。
其背後假設為：原設計用於處理工業傷害的健康相關福利體系，無法適用於疫情後服務業為主的勞動力市場。
最終結果可能導致個人獨立補助金大幅調整，旨在削減最高層級給付的資格，尤其針對工作年齡層中患有精神疾病者。
此外，通用信貸中的健康補助將進行削減，以節省數十億英鎊，其中約十億英鎊將重新投資於協助有能力從事兼職工作的人員逐步重返職場。
就業與養老金部（DWP）正在即時運用實際數據。「集群分析地圖」讓內閣成員精確掌握失業福利申領者身分及其所在地點。
隨著數字持續攀升，數據正按產業、郵政編碼、年齡和疾病類型進行細分。所有模式均被仔細分析。
這些數據的首要目的，是為政府提供洞見，使其得以削減 rapidly growing bill 中的數十億英鎊支出，協助財政大臣達成其自行設定的政府舉債規則。
其次，數據旨在指向福利體系的更根本性改革，同樣旨在抑制勞動人口健康問題處理成本的急劇上升。
數據已揭示答案。
精神健康惡化是申領人數上升的主因，這一點十分明確。較小程度上，提高國家養老金年齡也發揮作用，數以千計原本已退休者轉而申領健康相關福利。
但數據也引發一個重大問題：削減福利以激勵人們增加工時，是否反而適得其反——促使他們徹底退出勞動力市場，最終推高福利支出？
倘若如此——這絕非普遍接受的解讀——問題在於進一步削減是否會增加申領人數？工黨是否應改為投資協助人們重返職場？
去年秋季，我隨同就業與養老金大臣莉茲·肯德爾參訪伯明罕一家就業中心時，驚訝地發現職業指導員討論健康議題的時間竟與工作議題不相上下。
「精神健康、抑鬱和焦慮問題非常普遍，」卡姆告訴我。
全科醫生表示，診療時間多用於判斷病人是否「適宜工作」。僅在英格蘭，每年就發出約一千一百萬張適工證明，其中93%認定病人「不適宜工作」，這數字在過去十年翻倍。最新一季中，44%的證明適用於五週或更長的缺勤。
從這日益擴大的職場病假人潮中，相當比例最終轉為某種形式的失能福利。財政部的健康與殘疾福利支出，從疫情前一年的280億英鎊，現已增至520億英鎊，預計到本世紀末將達700億英鎊。
此舉純粹財政目標在於將曲線「壓低」至接近600億英鎊。這意味著限制部分或全部給付的寬鬆度及資格，例如實施全面現金凍結使福利不隨通膨調整，或廢除特定受惠群體。
財政研究所在上週發布的報告顯示，疫情後廣義精神健康問題指標已急劇攀升。2002年至2024年間，16至64歲申領精神或行為健康相關殘疾福利的人數，從36萬增至128萬。
2023年每日在英格蘭及威爾斯因「絕望死亡」（定義為酒精、藥物或自殺導致的死亡）而喪生的人數，比2015至2019年平均值多出十人。整體經濟的平均病假率持續高於疫情前水準。
尤其令人擔憂的是對年輕人的影響。DWP顧問保羅·格里格教授近期報告指出，一旦個人申領失能福利逾兩年，其持續重返職場的機會「極其渺茫」。
約五分之二的新申領者年齡在25歲以下，直接從教育體系轉入。DWP最新分析顯示，這些趨勢現與教育程度有限等廣泛社會經濟弱點，以及零售與 hospitality 等不穩定產業密切相關。
問題在於：如此多的人是否真的更不健康？精神健康污名化降低是否扮演任何角色？
接著是該如何解決的問題。
另一主要因素是國家養老金年齡上調，DWP計算顯示這導致8.9萬名年長勞工轉而申領健康相關福利。然而，疫情後此類福利申領人數的急劇增長，並非僅歸因於人口老化或精神健康診斷增加。
研究顯示，存在重大的系統性及政策驅動因素。問題核心在於當前福利架構過於二元化，未能容納日益壯大的群體——他們至少應能從事部分工作。
這種僵化——官員所稱的「硬性界限」——無意中促使個人宣佈完全不適宜工作，導致全面依賴福利，尤其通用信貸健康計劃（UC Health），而非協助其逐步重返職場。
這對經濟、僱主、公共財政均為禍害，且嚴重影響個人職業前景。
歷史在此提供借鏡。健康相關福利常是失業的隱形形式。自1970年代起的失能福利申領人數（包括UC Health及先前版本）顯示，英國正邁向每12名工作年齡成人中就有一人領取該福利的紀錄。
但這並非首次累積。1980年代末瑪格麗特·撒切爾首相任內曾發生類似情況，並在新工黨2000年代初予以扭轉。
1986年啟動的「Restart計畫」（類似美國羅納德·雷根政策的求職津貼前身），協助許多申領者重返職場，但也將驚人數量的人推向失能申領。
該政策執行十餘年間，領取福利人數增加160萬。當時，將失業申領轉向失能申領看似刻意策略，因有助應對「三百萬失業」的頭條新聞。
政府尚未公布就業市場分析，但格里格教授在健康基金會的報告中已闡明早期思路。他認為，歷史上福利體系透過允許兼職工作結合部分福利的中間途徑有效回應，歸功於2000年代初的稅收抵免等改革。
這本質上是伊恩·鄧肯·史密斯對時任財政大臣喬治·奧斯本2016年福利削減的批評。他當時告訴我，這些削減對工作民眾「極其不公」，且完善福利轉就業計畫的願景「不能一再被零敲碎打」。
有人認為這些改革創造了情境：個人無法維持全職工作時，便轉向更慷慨的健康基礎福利計畫。
關鍵在於申領人數自2018年開始上升。DWP官員研究申領人數增長原因後發現，約三分之一可歸因於政策或人口結構的可預期後果。
隨著新申領人持續湧入體系（上一財政年度近五十萬人），當務之急是尋求預防而非治療方案。
這正是難點所在：一種建議是透過重新引入兼職工作的中間支持，消除現行福利陷阱。然而，這需要額外資金，以及提供更個人化的職缺搜尋和更好的精神健康支援。
另一選項是將責任轉交僱主。荷蘭規定，僱主若未妥善支援面臨健康挑戰的員工，將承擔重大責任與財務成本。2000年代初，荷蘭失能率亦曾高企，但現在就業率已達83%。
英國就業市場結構使此模式難以複製——例如更多不穩定的零工時合約。
鑑於企業面臨國民保險上調和經濟放緩壓力，能否說服它們提供協助？
這些數據引發的問題將影響經濟、公共財政、國民健康及年輕人的職涯與生計，正值劇烈變革之時。
根本而言，這是關於福利體系目的的問答，當疾病定義正被重新界定，且趨勢坦白說令人憂慮之際。
此外還有公眾是否願意支付更高稅賦以期長期獲益的問題。福利轉就業計畫最終可能自給自足，但政府認為需立即削減支出。
這是由於所有舉措的背景是：財政大臣自行設定的舉債目標所留「財政空間」，已在川普對世界經濟的衝擊、預算案及額外歐洲國防支出宣布後被徹底消除。
然而，政府內部人士強調，削減的首要動機並非恢復額外操作空間。「我們無需預算責任辦公室告知，為使人們重返職場必須改革福利。我們無需它告知需提升國民保健署生產力。我們也無需它告知納稅人應獲得更高價值，」一名消息人士表示。
「無論有無財政空間，財政大臣都決心推動變革，使英國更安全繁榮。」
歸根究柢，經濟必要性清晰明確——必須讓一群同時遭受精神健康問題與失業之苦的年輕人重返職場。
政府相信，這過程中至少初期勢必會損及病患收入。殘疾慈善機構將強烈反彈，繼而引發工黨後座議員抗議。
正因如此，本月關於福利的激烈爭議將定義這屆政府，此言絕非誇大。