預算責任辦公室權力爭議：英國財政政策背後的隱性關鍵角色
Has Britain's budget watchdog become too all-powerful?
作者: Faisal Islam | 時間: Tue, 25 Nov 2025 00:00:03 GMT | 來源: BBC
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過去，預算日的象徵是財政大臣在唐寧街11號外微笑高舉著名的紅皮箱。箱內裝有一本紅皮書，其中載有將在預算演說中宣讀的政策措施。
然而如今，焦點轉向了一本藍皮書。更確切地說，這是一份由坐在司法部大樓邊陲角落團隊發布的厚實分析報告，內含大量圖表，評估政府政策成本——這個團隊鮮少被這個封閉世界以外的人所熟知。
但這也是一個對經濟政策具有非凡影響力的部門。
目前正醞釀一場辯論：這個被稱為預算責任辦公室（OBR）的小型部門——主要由年輕知識分子和公務員組成——是否實際上權力過大，甚至有批評聲稱它本質上已半主導政府經濟政策。
其主席理查德·休斯——一位哈佛畢業的前財政部高官——是否實際上已與真正的財政大臣同等重要。
前工黨內閣部長盧·海格曾稱OBR是「一個非民選機構，限制政府抱負的邊界」。就在上週，英國工會大會指控「無法追責的OBR」是「束縛經濟成長的緊身衣」。
因此，在週三預算案公布前，OBR是否真正在「尾巴搖動財政部這條狗」？如果是，這是否部分源於工黨自身，因為工黨改變了該部門的職權範圍？
今年三月，在春季聲明發布後不久，我曾詢問理查德·休斯對當時已廣泛流傳的「OBR全知全能」批評的回應。
他的回答帶著不尋常的不耐煩語氣，態度堅定。
「我們擁有的唯一權力，是國會通過立法賦予的，」他強調。「這些權力包括發布經濟預測、審查政府政策成本，以及評估財政大臣是否符合其自身設定的財政規則。
「財政大臣選擇她要實施的政策，選擇她為自己設定的規則；若她想修改這些規則，她可以修改；若她想調整政策，她也能調整。」
OBR正式職責是監督英國政府的支出計劃與執行成效，每年兩次發布經濟與公共財政預測報告（連同預算案和春季聲明），評估政府是否可能達成其在稅收和支出方面設定的目標。
然而，對OBR影響力提出質疑的時機頗具諷刺意味，因為這些建議緊接著財政大臣本人賦予預測機構更多獨立性和權威而來。
更重要的是，財政大臣本人在獲得下議院財政委員會同意後， appoints預算責任委員會的三名成員，由他們領導OBR。
2024年工黨上台後通過新法，賦予OBR新的權力，使其能在政府未提出要求時主動發布預測。這項立法源於2022年9月保守黨的迷你預算案，該預算承諾大幅減稅，卻未說明如何支付相關成本，震驚金融市場。
當時我報導過，時任財政大臣夸西·克瓦滕拒絕了OBR提供的官方預測建議。這份預測報告本可向市場證明該計畫已全面估算成本，或阻礙特拉斯政府宣布這些政策變動。新法規確保此類情況不再發生。
新法也賦予OBR質疑政府部門支出假設的權力（此權力先前並不存在），並提供直接存取財政部數據的權限，以協助完成此工作。
強化OBR實際上是蕾切尔·里夫斯的計畫之一。
財政大臣認為，賦予預測機構更多獨立性和影響力將提升英國稅收與支出政策的可信度；2022年特拉斯-克瓦滕迷你預算的教訓顯然歷歷在目。
然而，到了今年九月，傳出財政部對OBR的不滿情緒。
當我詢問財政大臣對OBR兩個月前發表的聲明——指出「在稅收和支出方面的承諾經常未能兌現」——的看法時，里夫斯回應：「OBR的職責非常重要，但其工作是提供經濟預測，而非對政府政策進行持續評論。」
然而，從我與理查德·休斯的交流中獲得的訊息很明確：OBR的實際權力遠未達到批評者所聲稱的程度。
甚至在工黨修法前，財政研究所前主任保羅·約翰遜就曾主張，我們應對邁向他所描述的「更具權力的財政技術官僚體系」保持高度謹慎。
「OBR為財政決策過程帶來了紀律性和透明度，但好事也可能過頭，」他聲稱。「稅收、支出和舉債的選擇並非狹隘的技術問題，而是不可避免的政治議題。」
十月底，在預算案公布前一個月，OBR據報將勞動生產力預測下調0.3個百分點。生產力是衡量每小時經濟產出的重要指標，對長期增長前景至關重要，因此可能影響預算決策。
根據財政研究所的數據，生產力預測每下調0.1個百分點，2029至2030年度政府 borrowings將增加70億英鎊——意味著0.3個百分點的下調可能使蕾切尔·里夫斯面臨210億英鎊的預算缺口。
這對任何財政大臣都會產生連鎖效應。
舉例來說，若此項下調發生在傑里米·亨特擔任財政大臣時期，現在財政部聲稱，當時保守黨要實現2024年3月宣布的選前國民保險稅減免將變得極其困難——甚至不可能。
但更大的問題在於政府應如何評估「促進增長措施」（例如規劃改革或脫歐後與歐洲更為便利的貿易條件）的貢獻。這些措施預估對中期增長的助益愈大，預算計算中的缺口就會愈小。
工黨左翼成員已將OBR視為一個核心結構性原因，說明為何一個占絕對多數的政府無法依據自身直覺果斷行動。現在這種觀點也開始流傳至部分工黨右翼。
去年大選中曾與傑瑞米·柯賓競選的「良好成長基金會」主任普拉福·納爾岡德，上週表示：「預算責任辦公室成立的目的是執行緊縮政策。但為了重建可信度，它已將我們進一步推入削支深淵，看不見盡頭。一個設計用來監督削支的機構，現在卻被要求裁決促進增長的策略，它根本無力勝任這項任務。」
但理查德·休斯今年三月告訴我，他只是在核算數字，而每年價值3兆英鎊的收入與支出決策權力，仍掌握在財政大臣和國會手中。
2008年9月下旬，當世界尤其是英國正被史上最嚴重的金融危機震撼之際，保守黨發布了一份名為《重建》的冷門小冊子。當時英國建築互助協會布拉德福德-賓利剛被國有化；兩週前，美國投資銀行雷曼兄弟宣告破產；英國半數銀行系統正準備接受政府救濟。這份小冊子反映了研究人員所說的財政政策最佳實務。
它當時未引起廣泛關注，但OBR的構想正是從這份小冊子中萌芽。
該機構最初由聯合內閣於2010年成立，並於2011年3月被確立為永久法定機構。
然而財政大臣喬治·奧斯本曾預言，任命獨立經濟學家將給聯合內閣帶來一些麻煩。
例如，當時OBR主席羅伯特·喬特發布一張圖表，顯示支出水平已降至1930年代以來最低，引發我的BBC同事諾曼·史密斯以「通往溫根碼頭之路」風格形容當時的緊縮政策（影射喬治·奧威爾對英格蘭北部工業區生活條件的控訴）。
自那以後，前首相莉茲·特拉斯聲稱，「深層政府」在推翻她短暫執政中扮演了角色——「那些根本不想改變現狀的經濟建制派，」她如是說。
至於OBR，她曾表示：「財政部官員來回於財政部、英國央行、OBR和決算基金會之間。他們還會去高盛等公司任職……說白了，都是同一群人。」
在強森-蘇納克時代，OBR也曾發布當時政府不願看到的圖表，顯示稅收負擔達到二戰以來最高。
正是工黨政府強化了OBR的權力——而預算責任委員會三名成員顯赫的履歷，確保了該機構受到重視。
理查德·休斯和湯姆·約瑟夫斯都曾擔任財政部財政政策高級職務，大衛·邁爾斯教授則曾是英國央行貨幣政策委員會成員及摩根士丹利首席經濟學家。
內部人士告訴我，未來OBR與財政部之間互動方式將有重要改變。
本質上，OBR對政策操作空間——所謂「緩衝空間」計算——的評估，從本預算案起將每年僅進行一次。因此，財政部緊張等待OBR每次數據核算的過程，今後僅在完整預算案發布前出現。
這承認了現行制度已導致稅收增加傳聞如輪迴般不斷旋轉。
然而，OBR的支持者表示，這不是預測機構的錯。國際貨幣基金組織（IMF）建議英國，擴大緩衝空間是制止增稅傳聞惡性循環損害消費者和企業信心的最佳方式。
財政大臣幾乎已宣布將在預算案中提高緩衝空間數字。市場將密切關注具體金額。
最終，2022年的迷你預算案凸顯了OBR角色在市場上所受尊重的程度：英格蘭銀行行長安德魯·貝利在唐寧街緊急會議上，曾在危機高峯期強調這點。
此外，即使OBR不存在，政府的預算決策仍會受到市場反應的制約。
畢竟，英國依賴「陌生人的善意」——購買我國債券的外國買家。正如財政大臣現在指出的，這些買家近年來越來越可能是外國對沖基金，而非英國養老基金或保險公司。
因此，那些現在希望削弱OBR角色的人，必須提出其他具有說服力的方式，來證明自身在數字和政策推動的政治權威上的可信度。
然而其他國家確實在沒有此類機構的情況下運作。因此，本預算案所引發的不僅是對財政大臣政策的討論，更是關於OBR角色、歷史和未來的嚴肅辯論。