預算責任辦公室的權力爭議：小部門如何左右英國經濟政策？
Has Britain's budget watchdog become too all-powerful?
作者: Faisal Islam | 時間: Tue, 25 Nov 2025 00:00:03 GMT | 來源: BBC
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以往預算日的象徵，是財政大臣在唐寧街11號外手持著著名的紅皮箱微笑揮舞。箱內的紅皮書載有將在預算演說中宣讀的各項措施。
然而如今的焦點卻是一本藍皮書，更確切地說，是一份充滿圖表、厚實的預算分析報告。這份由司法部大樓角落團隊所發布的文件，用於評估政府政策的成本，而這個團隊鮮少為圈外人士所知。
但這個部門卻對經濟政策擁有非凡影響力。
現在正掀起一場辯論：這個主要由年輕知識分子與公務員組成、稱為預算責任辦公室（OBR）的小部門，是否實際上權力過大？甚至有人聲稱，它本質上已半主導政府的經濟政策。
更甚者，其主席理查·休斯（Richard Hughes）——這位哈佛畢業的前財政部高級官員——是否實際上已與真正的財政大臣同等重要？
前工黨內閣部長露·海格（Lou Haigh）曾稱OBR為「一個不受選民監督、卻主導政府施政範圍的機構」。而就在上週，英國工會大會更指責這家「缺乏問責的OBR」成為「阻礙經濟成長的緊身衣」。
在週三預算案公布前，OBR是否真成了「搖動財政部之狗的尾巴」？如果是，這是否部分源於工黨自己修改該部門角色的決定？
今年三月，春季聲明發布後不久，我曾向理查·休斯詢問他對OBR權力過大的批評看法。
他的回應透露出罕見的不耐煩，但態度堅定。
「我們擁有的唯一權力，是國會在立法中賦予的，」他堅持說，「即發布預測、審查政府政策成本，以及評估財政大臣是否正朝向達成其財政規則的軌道。」
「財政大臣自行選擇欲實施的政策，自行設定規則，若想修改這些規則或政策，她都可以辦到。」
官方上，OBR監督英國政府的支出計畫與績效，每年兩次（預算案與春季聲明時）發布經濟與公共財政預測，評估政府是否能達成其所設定的稅收與支出規則。
然而諷刺的是，這些關於其影響力的質疑，恰在財政大臣本人賦予預測機構更大獨立性與權威後出現。
更何況，預算責任委員會的三名成員由她任命，並須經財政委員會同意。
2024年工黨上台後，通過新法賦予OBR新權力，使其能自主啟動預測，即使政府未提出要求。這項修法源於2022年9月保守黨的迷你預算案：當時承諾大幅減稅卻未說明財源，震驚金融市場。
當時我曾報導，時任財政大臣夸西·克沃滕（Kwasi Kwarteng）拒絕OBR提供的正式預測，這份預測本可向市場證明方案已全盤核算，或阻礙特拉斯政府宣佈政策變動。新法確立此情況不再發生。
新法亦賦予OBR質疑各部門支出假設的權力（此權限過去不存在），並提供直接取得財政部數據的管道。
實際上，強化OBR正是蕾切尔·里夫斯（Rachel Reeves）的計畫之一。
財政大臣認為，提升預測機構的獨立性與影響力，將增強英國稅收與支出政策的公信力；2022年特拉斯-克沃滕迷你預算的記憶顯然仍歷歷在目。
然而至今年九月，財政部內部對OBR感到挫折的傳聞開始流傳。
當我問及OBR兩個月前指出「稅收與支出承諾經常未兌現」的聲明時，里夫斯回應：「OBR有重要工作要做，那就是預測經濟——不是對政府政策進行持續評論。」
不過，從三月與理查·休斯的交談中，我獲得的明確訊息是：OBR的真正權力遠未達批評者所聲稱的程度。
甚至在工黨修法前，當時的財政研究所所長保羅·約翰遜（Paul Johnson）就主張，我們應對邁向他所描述的「更具權力的財政技術官僚制」保持高度謹慎。
「OBR為財政決策過程帶來紀律與透明度，但好事也可能過頭，」他聲稱，「課稅、支出與舉債的選擇，並非狹隘的技術性問題，而是不可避免的政治議題。」
十月下旬，預算案前一個月，OBR據悉將生產力（每工時經濟產出衡量指標）預測下調0.3個百分點。生產力對長期成長前景至關重要，因而影響預算決策。
根據財政研究所數據，生產力預測每下調0.1個百分點，2029-30年度政府舉債將增加70億英鎊，意味0.3個百分點的調降可能使里夫斯預算案的210億英鎊黑洞進一步擴大。
這對任何財政大臣都有連鎖效應。
例如，若此下調發生在杰里米·亨特（Jeremy Hunt）擔任財政大臣時，保守黨今年三月宣布的選前國民保險稅減免將變得極其困難——現任財政部甚至直言「不可能」。
但更大的問題在於：政府對「促進增長措施」（如規劃改革或脫歐後更便利的歐洲貿易條件）應獲多少信用？若此類措施被預測能促進中長期成長，預算計算中的缺口就會縮小。
工黨左翼成員已將OBR視為「為何擁有壓倒性多數的政府仍無法果斷施政」的核心結構性原因。此觀點如今也擴散至部分工黨右翼。
去年大選中對抗傑瑞米·柯賓（Jeremy Corbyn）失利的「良好增長基金會」主任普拉富爾·納爾貢德（Praful Nargund）上週表示：「預算責任辦公室成立之初旨在推行緊縮政策。但為恢復公信力，它卻將我們推入無止境的削減支出深淵。」
「這個設計用來監督削減支出的機構，如今卻被要求裁判成長策略，而它根本未具備此能力。」
但理查·休斯三月曾告訴我，他只是核算數字，而擁有每年3兆英鎊決策權的，是財政大臣與國會。
2008年9月下旬，全球尤其英國正遭遇史上最嚴重金融危機之際，保守黨發布了一份名為《重建》的冷門小冊子。
英國建築協會布拉德福德-賓利（Bradford & Bingley）剛被國有化；美國投行雷曼兄弟（Lehman Brothers）兩週前倒閉；半數英國銀行業正籌備國家救助。這份小冊子反映了研究者所稱的財政政策最佳實踐。
它雖未引起注意，卻是OBR構想的起源。
該機構最初於2010年由聯合政府設立，2011年3月以永久法定地位確立。
不過財政大臣喬治·奧斯本（George Osborne）曾預測，任命獨立經濟學家將為聯合政府帶來困擾。
當時OBR主席羅伯特·喬特（Robert Chote）發布一張圖表，顯示支出水平為1930年代以來最低，引發我的BBC同事諾曼·史密斯（Norman Smith）以奧威爾《通往威根碼頭之路》風格形容「威根碼頭式緊縮」。
自此之後，前首相莉茲·特拉斯（Liz Truss）曾聲稱「深層政府」導致其短命政府倒台——「即經濟建制派，他們根本不想改變現狀」。
她還說：「財政部官員從財政部轉至英國央行、OBR或解決基金會。他們去高盛任職，他們……始終是同一群人。」
在約翰遜-蘇納克時代，OBR也發布過現任政府不願見到的圖表，顯示稅負達到二戰後最高水平。
強化OBR的，正是工黨政府——預算責任委員會三名成員的輝煌履歷確保其受到重視。
理查·休斯與湯姆·約瑟夫斯（Tom Josephs）均曾擔任財政部財政政策高階職務，而大衛·邁爾斯（David Miles）教授曾是英國央行貨幣政策委員會成員及摩根士丹利首席經濟學家。
內部人士透露，未來OBR與財政部的運作關係將有重要調整。
本質上，OBR對政策操作空間（俗稱「餘地」計算）的評估，將自本次預算案起改為一年一次。換言之，財政部緊張等待OBR每項數字精算的情況，未來僅會出現在完整預算案前的準備階段。
此舉承認現行制度導致加稅猜測如 hamster wheel 般不斷旋轉。
然而OBR支持者表示，預測機構並非問題根源。國際貨幣基金組織（IMF）亦建議英國，提高餘地是阻止加稅傳言破壞消費與企業信心的最佳途徑。
財政大臣幾乎已宣佈將在預算案中提升餘地數字。市場將密切關注具體數額。
最終，2022年迷你預算案凸顯了市場對OBR角色的尊重：英格蘭銀行總裁安德魯·貝利（Andrew Bailey）在危機高峰的唐寧街緊急會議中曾強調這一點。
此外，即使沒有OBR，政府的預算決定仍會受到市場反應的約束。
畢竟，英國依賴「陌生人的善意」——外國債務買家。正如今日財政大臣所指，這些買家如今越來越可能是外國對沖基金，而非英國養老金或保險公司。
因此，那些希望削弱OBR角色的人，必須提出具說服力的替代方案，來證明其數字與推動政策的政治權威。
不過其他國家確實能在沒有此類機構的情況下運作。故本次預算案帶來的嚴肅辯論，不僅涉及財政大臣的政策，更將預算責任辦公室的角色、記錄與未來確立為關鍵議題。