福利制度改革引爆內閣風暴，英國政府面臨嚴峻內外壓力
Labour's plan for benefits throws up a bigger dilemma
作者: Faisal Islam | 時間: Mon, 17 Mar 2025 06:06:29 GMT | 來源: BBC
f t
未來24小時至春季預算聲明前的兩週內，政府將頻繁談論一個失靈的福利體系——它既未能有效協助使用該制度的民眾，也拖累經濟與納稅人負擔。
對該問題採取強硬改革措施，與工黨多數成員的直覺相左，已引發可能升級至部長級的內部反彈，同時招致抗議。
政府正作出兩項關鍵判斷：首先是國家無法持續負擔近年與健康相關的社會福利支出及申請案量飆升，尤其針對精神疾病個案。
與此同時，政府主張「工作是最好的藥方」。
背後隱含的假設是：原本為應對工業傷害而建立的健康相關福利體系，已不適用於疫情後的服務業勞動力市場。
最終結果預計將大幅調整個人獨立補助金（Personal Independence Payments），收緊最高級別給付的資格審查，特別是針對有精神健康問題的適齡就業人口。
此外，全民信貸（Universal Credit）中的健康津貼部分將進行均等化調整。此舉可節省數十億英鎊，其中約10億英鎊將重新投入協助具備部分工作能力者重返職場。
就業與退休保障部（DWP）正即時分析數據。「群集分析地圖」讓部長們精確掌握失業福利申領者的身分與分布。
隨著申領人數持續增加，數據細分至產業別、郵遞區號、年齡及疾病類型，每一項模式皆被徹底剖析。
這些數據的首要目的，是讓政府了解如何削減急速擴張的開支以達成財政大臣自訂的舉債規則；其次則指向福利制度的根本性改革，旨在抑制勞動人口健康問題處理成本的激增。
數據揭示了明確答案：精神健康狀況惡化是申領人數上升的主因。其次，提高國家養老金年齡的政策也扮演一定角色，數千名原可退休者現轉而申請健康相關福利。
但數據也拋出關鍵疑問：削減福利以激勵增加工時的作法，是否反而適得其反，將民眾徹底推離勞動市場，最終推高福利支出？
若此推論成立——目前尚無普遍共識——進一步削減是否會導致申領人數攀升？工黨是否應轉而投資協助民眾重返職場？
去年秋季，我隨同就業與退休保障大臣莉茲·肯德爾（Liz Kendall）參訪伯明翰某就業中心時，驚訝於職涯輔導員談論健康議題的頻率竟與工作等量齊觀。
「精神健康、抑鬱和焦慮案例非常普遍，」輔導員卡姆（Qam）告訴我。
全科醫生指出，診療時間大半用於評估患者是否「適合工作」。單單英格蘭地區每年即發出約1,100萬張適工證明，其中93%判定患者「不適合工作」，較十年前成長一倍。最新季度數據顯示，44%的病假超過5週。
在這群日益擴大的職場病患中，相當比例最終申請某種形式的傷殘津貼。疫情前年度，健康與傷殘福利支出為280億英鎊，現已達520億英鎊，預算責任辦公室（OBR）預測本世紀末將衝上700億英鎊。
財政目標在於將支出曲線「壓平」至約600億英鎊。這意味將限制部分或全部給付的金額與資格，甚至可能全面凍結津貼調漲以脫離通膨連動，或廢除特定受惠群體。
財政研究學院上周報告指出，疫情後廣義精神健康問題指標急速攀升。2002至2024年間，16至64歲民眾因精神或行為健康問題申請傷殘福利的人數，從36萬激增到128萬。
2023年英格蘭與威爾斯每日「絕望之死」（定義為酒精、藥物或自殺死亡）較2015至2019年平均多出10人。整體經濟病假率仍結構性高於疫情前水平。
年輕族群尤為令人憂心。就業與退休保障部顧問保羅·格雷格教授在近期報告中指出，一旦持續申領傷殘津貼兩年，民眾永久重返職場的機會「極低」。
約五分之二25歲以下新申領人直接來自教育體系。最新分析顯示，此趨勢與教育程度有限、零售餐飲等不穩定產業等社會經濟弱勢因素密切相關。
核心問題在於：如此眾多民眾是否真的更不健康？精神健康污名減輕又扮演何種角色？
但如何因應才是關鍵。
另一重要因素是國家養老金年齡提高，就業與退休保障部估算導致8.9萬名年長勞工轉而申請健康相關福利。然而疫情後申領人數激增，不僅源於人口老化或精神健康診斷增加。
研究顯示存在重大的系統性與政策誘因。問題核心在於現行福利結構過度二分，未能容納日益壯大的「可從事部分工作」族群。
這種僵化——部長所稱「嚴格界限」——無意間將民眾推向宣告完全失能的選擇，導致完全依賴福利（特別是全民信貸健康津貼），而非促成漸進重返職場。
此現象對經濟、雇主、公共財政皆有害，更嚴重影響個人職涯前景。
歷史經驗值得參照：健康相關福利常是失業的隱形面貌。自1970年代以來的傷殘津貼申請人數顯示，英國正邁向每12名適齡勞工就有1人申領的紀錄。
但這並非首次累積。1980年代末柴契爾首相任內曾出現類似情況，於2000年代初在新工黨治理下逆轉。
1986年啟動的「重啟計畫」（Restart Programme）——效法雷根美國政策、後來演變為求職者津貼的先驅——雖協助部分申領人重返職場，卻也導致驚人數量的人轉入傷殘申請。
在長達十五年的政策期間，申領人數增加160萬。當時將失業人口轉向傷殘申領，似乎是有意為之的策略，用以淡化「三百萬失業人口」的 headlines。
政府尚未公布就業市場分析，但格雷格教授在衛生基金會報告中早已闡明初步觀點。他認為，福利制度歷史上透過允許兼職工作與部分福利併行的「中間路徑」有效因應問題，這歸功於2000年代初如稅收抵免等改革。
這本質上是伊恩·鄧肯·史密斯對2016年財政大臣歐斯本福利削減政策的批評核心。當時他指出這些措施對勞工「極度不公」，且將健全福利轉就業方案「切得零零碎碎」的作法無法持續。
部分學者認為，這些改革使無法負荷全職工作的人們，轉向更慷慨的健康型福利計畫。
關鍵轉折點在2018年，申領案開始攀升。就業與退休保障部研究發現，約三分之一的成長可歸因於政策或人口結構的預期結果。
面對每年近50萬新申領人持續湧入（上一財年數字），當務之急在於「預防勝於治療」。
然而解決方案充滿挑戰：其中一項提議是重新導入兼職工作的中間支持，以消除現有福利陷阱。但這需要額外經費，以及更個人化的求職協助與精神健康支持。
另一選項是將責任轉嫁雇主。荷蘭規定雇主若未能妥善支持面臨健康挑戰的員工，須承擔重大責任與財務成本；該國2000年代初傷殘率曾居高不下，現今就業率卻達83%。
但英國零時制契約較多的就業市場結構，使此模式難以複製。在企業面臨國民保險費調漲與經濟成長遲緩壓力之際，是否真能被說服協助？
這些數據引發的問題，將在重大轉變時期影響經濟、公共財政、國民健康與年輕世代生計。
本質而言，這涉及「福利制度存在目的」的根本辯證——當疾病定義正被重新詮釋，而現有趨勢令人憂懼之際。
此外，公眾是否願支付更高稅賦以換取長期效益？福利轉就業計畫終究能自給自足，但政府堅持須盡速削減開支。
此因所有政策皆受制於財政大臣自訂舉債目標的「財政空間」——自特朗普衝擊全球經濟、預算案及歐洲防務額外支出宣布後，原有空間已蕩然無存。
但政府內部人士強調，削減福利的首要動機並非重新爭取財政彈性。「我們不需要預算責任辦公室告知，必須改革福利以助民眾重返職場；不需要它提醒我們須提升國民健康服務效率；也不需要它說明納稅人應獲得更高價值，」消息人士透露。
「無論財政空間是否存在，財政大臣決心推動必要改革，使英國更安全繁榮。」
經濟必要性清晰明確：將一群同時承受精神健康問題與失業的年輕人重新納入勞動市場。
政府深信，若非短期內減少病患收入，此目標絕無達成可能。殘疾慈善團體勢必強烈反彈，進而引發工黨後座議員連鎖抗議。
因此，本月引爆的福利爭議將定義這屆政府，此言絕非誇大。