預算責任辦公室權力爭議：無選舉權機構左右英國財政政策？
Has Britain's budget watchdog become too all-powerful?
作者: Faisal Islam | 時間: Tue, 25 Nov 2025 00:00:03 GMT | 來源: BBC
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過去預算日的象徵是財政大臣在唐寧街11號外高舉著名的紅色文件箱並露出微笑。文件箱內的紅皮書載有將在預算演說中宣讀的各項措施。
然而如今，聚光燈轉向了藍皮書。更精確地說，是一份由坐在司法部大樓偏遠角落的團隊所發布、厚實且充滿圖表的預算分析報告，內容評估政府政策的成本；這支團隊鮮少為這個封閉世界之外的人所知。
但這個部門對經濟政策卻擁有非凡影響力。
目前正醞釀一場辯論：這個主要由年輕知識分子與公務員組成、稱為預算責任辦公室（OBR）的小部門，是否實際上權力過大？有人指稱它幾乎半主導著政府的經濟政策。
其主席理查德·休斯（Richard Hughes）——這位哈佛畢業的前財政部高層——是否已變得與真正的財政大臣同等重要？
前工黨內閣大臣盧·海格（Lou Haigh）稱OBR為「未經選舉卻決定政府施政邊界的機構」。工會聯合會（TUC）上周更指控這家「無需負責的OBR」是「限制經濟成長的緊身衣」。
在本週三預算案公布前夕，OBR是否真如謠言所稱，成為牽著財政部鼻子走的主導力量？若確有其事，這是否也源於工黨政府率先改變該部門角色的決定？
今年三月春季聲明發布後，我曾詢問理查德·休斯，對於當時已甚囂塵上的「OBR權力過大」批評，他作何回應。他的回答堅定，甚至帶有少見的不耐煩語氣。
「我們擁有的唯一權力，都來自國會立法賦予，」他強調。「即發布經濟預測、審查政府政策成本，並評估財政大臣是否符合其自身設定的財政規則。
「財政大臣自行決定要推行的政策、自行設定規則，若想修改規則或政策，完全有權更改。」
官方而言，OBR負責監督英國政府支出計畫與執行成效，每年兩次（與預算案及春季聲明同時）發布經濟與公共財政預測，評估政府是否可能達到自身設定的稅收與支出規則。
諷刺的是，當前對OBR影響力的質疑時機，恰逢財政大臣賦予該機構更大獨立性與權威之後。
此外，財政大臣本人經財政遴選委員會同意後， appointed三位主導OBR的預算責任委員會成員。
2024年工黨上台後通過新法，賦予OBR在政府未要求時主動發布預測的權力。這源於2022年9月保守黨「迷你預算案」的教訓——該方案承諾大幅減稅卻未說明資金來源，震驚金融市場。
當時我報導過，時任財政大臣夸西·克沃滕（Kwasi Kwarteng）曾拒絕OBR提供官方預測的提議。若接受，該預測本可向市場證明計畫經完整成本核算，但也可能阻礙特拉斯內閣宣布這些政策。新法規確保此類情況不再發生。
新法亦賦予OBR審查各部會支出假設的權力，並可直接取得財政部資料以協助執行。
事實上，賦予OBR更大權力正是蕾切爾·里夫斯（Rachel Reeves）的計畫。
財政大臣相信，提升預測機構的獨立性將增強英國稅收與支出政策的可信度；2022年特拉斯-克沃滕迷你預算案的陰影顯然仍盤踞心頭。
然而到了今年九月，傳出財政部對OBR感到困擾的消息。
當我詢問財政大臣對OBR兩個月前發布的「政府承諾常未兌現」評論時，里夫斯回應：「OBR的關鍵職責是預測經濟，而非對政府政策進行即時評論。」
不過與理查德·休斯交談後，我獲得明確訊息：OBR的真實權力遠不及批評者所言。
在工黨修法前，財政研究所（Institute for Fiscal Studies）前主任保羅·約翰遜（Paul Johnson）就曾主張，對這種被他稱為「更強大財政技術官僚」的發展應「高度謹慎」。
「OBR為財政決策帶來紀律與透明度，但好事多則成災。稅收、支出與舉債的選擇並非狹隘技術問題，而是難以迴避的政治決斷。」
十月底，預算案發布前一個月，OBR據報下調生產力預測0.3個百分點。生產力作為每工時經濟產出的指標，對長期成長至關重要，因而影響預算決策。
財政研究所指出，生產力預測每下調0.1個百分點，2029-30年度政府舉債將增加70億英鎊，意味著0.3點降幅恐使里夫斯的預算缺口擴大210億英鎊。
此舉對任何財政大臣都產生連鎖效應。
舉例而言，若此類下調發生在傑里米·亨特（Jeremy Hunt）任內，如今財政部聲稱，保守黨當時將更難——甚至不可能——實現2024年3月宣布的選前國民保險稅減免。
但更大爭議在於，政府應為「促進成長措施」（如規劃改革或脫歐後與歐盟的貿易便利化）獲得多少績效認可。這些措施對中長期成長的預期效益愈大，預算缺口就愈小。
工黨左翼成員指稱，OBR是導致擁有壓倒性多數的政府無法依本能果斷施政的核心體制原因。此觀點近期也擴及工黨右翼部分人士。
美好成長基金會（Good Growth Foundation）董事普拉富·納爾貢德（Praful Nargund）表示：「預算責任辦公室成立初衷是執行緊縮政策。但為重建可信度，它將我們推入永無止境的削支深淵。」
「一個設計用來監管削支的機構，如今被要求裁決成長策略，但它根本不具備此功能。」
但理查德·休斯三月曾告訴我，OBR僅是忠實呈現數據，真正每年掌握3兆英鎊收支決策權的是財政大臣與國會。
2008年9月下旬，全球金融危機席捲英國之際，保守黨發布一份名為《重建》的冷門小冊子。當時英國建築協會布拉德福德與賓利剛被國有化；雷曼兄弟兩週前崩潰；半數英國銀行體系正準備接受政府紓困。這份小冊子反映了當時財政政策領域的研究共識。
它雖未引起關注，卻孕育了OBR的雛形。
該辦公室最初由聯合內閣於2010年設立，2011年3月獲立法正式確立。
當時財政大臣喬治·奧斯本（George Osborne）預見任命獨立經濟學家將為聯合政府帶來麻煩。
當OBR主席羅伯特·喬特（Robert Chote）發布圖表顯示支出水準創1930年代以來新低時，我的BBC同事諾曼·史密斯（Norman Smith）曾形容這是「通往威根碼頭式的緊縮」（引述喬治·歐威爾對英格蘭北部工業區生活條件的批判）。
時任首相莉茲·特拉斯（Liz Truss）也指稱「深層政府」導致其短命政府倒台：「經濟建制派根本不想改變現狀。」她更直言：「財政部官員在財政部、英國央行、OBR與解決方案基金會之間流轉，他們去高盛任職，這些都是同一群人。」
在強森-蘇納克執政時期，OBR也曾發布令當局不快的圖表，顯示稅負達到二戰後最高水平。
如今是工黨政府強化了OBR——而預算責任委員會三位成員的顯赫履歷確保其權威性：理查德·休斯與湯姆·約瑟夫斯（Tom Josephs）均曾任財政部財政政策高層，大衛·邁爾斯（David Miles）教授則曾任英國央行貨幣政策委員會成員及摩根士丹利首席經濟學家。
內部人士透露，未來OBR與財政部的互動關係將有重要改變。從本次預算案起，OBR對政策操作空間（俗稱「預留空間」）的評估將縮減至每年一次。這意味財政部過去在每次預算前緊盯OBR數字運算的緊張流程，將只在完整預算發布前發生。
這是承認現行制度導致加稅傳聞無限循環。
但OBR支持者指出，預測機構並非元兇。國際貨幣基金組織（IMF）更建議英國，提升預留空間是終結加稅傳聞循環、穩住消費與企業信心的最佳途徑。
財政大臣已幾乎明示將在預算案中提高預留空間數字，市場將密切關注具體金額。
2022年迷你預算案事件已證明OBR在市場的受尊重程度：英格蘭銀行行長安德魯·貝利（Andrew Bailey）在唐寧街緊急會議中曾強調此點。
況且即使OBR不存在，政府預算決策仍將受市場反應制約。
畢竟英國債務依賴「陌生人的善意」——外國購債者。正如財政大臣所言，如今這些買家更可能是外國對沖基金，而非英國養老基金或保險公司。
因此，如今欲削弱OBR角色者，必須提出替代方案並充分證明其數據可信度與政策執行的政經權威。
其他國家雖無類似機構仍能運轉，但當前預算案已引發嚴肅辯論：不僅聚焦財政大臣政策，更直指OBR的角色、紀錄與未來。