預算紅盒變藍書：OBR 權力爭議與未來走向
Has Britain's budget watchdog become too all-powerful?
作者: Faisal Islam | 時間: Tue, 25 Nov 2025 00:00:03 GMT | 來源: BBC
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預算日過去總是象徵著財政大臣帶著著名的紅盒站在唐寧街 11 號高舉雙臂。盒子內裝的是紅皮書，其中包含了要在預算演講中宣讀的措施。
然而這些日子裡，焦點卻是一本藍皮書。或者更精確地說，是一本由坐在司法部大樓角落的團隊所出版的、充滿圖表的預算分析報告，評估政府政策的成本。這是一個外界知之甚少的封閉世界內的部門。
這也同時是一個對經濟政策擁有非凡影響力的部門。
現在圍繞著這個小型部門是否過於強大的爭議正浮現檯面。該部門名為預算責任辦公室（OBR），主要雇用年輕智識分子和公務員，有人聲稱其實際上有一半是在運轉政府的經濟政策。
而事實上，其主席理查德·休斯這位擁有哈佛學歷的前財政部高官，是否已變得如同真正的財政大臣般重要。
前工黨內閣大臣露·海伊曾將 OBR 稱為「規定政府雄心邊界的未經選舉的機構」。就在上周，全英工會總會指控「無法问责的 OBR」是增長的「緊身衣」。
因此，在即將舉行的周三預算案之前，OBR 真的是遛著財政部這隻狗嗎？如果是的話，工黨改變了該部門的角色，是否也是導致此情況的因素之一呢？
回溯至三月，春文告發表之後不久，我曾請理查德·休斯回應當時普遍批評 OBR 大權獨攬的質疑。
他的回答帶有罕見的煩躁感，且堅定。
「我們唯一擁有的權力是國會透過立法授予我們的權力，」他堅持道。「這些權力是產生預測、審查政府政策成本以及評估財政大臣是否符合其財政規則的權力。」「財政大臣選擇她要實施的政策，她設定給自己的規則，如果要改變那些規則，她可以改變；如果她要改變政策，也可以改變。」
官方上，OBR 負責監控英國政府的支出計劃和表現，每年兩次發布經濟和公共財政預測（與預算案和春季文告並列），評估政府是否可能符合其設定的稅收和支出規則。
然而圍繞其影響力問題的時機諷刺在於，這些問題出現時，恰逢財政大臣本人賦予預測者更多獨立性和權威。
而且，她自己在獲得財庫特別委員會同意後，任命預算責任委員會的三位成員，帶領 OBR 運作。
工黨於 2024 年入主時通過新法，賦予其在新政府未要求的情況下進行預測的新權力。這是由於保守黨在 2022 年 9 月的迷你預算案所促發，當時承諾大幅稅收減免但未說明如何支付，嚇退了金融市場。
當時我報導指出，時任財政大臣庫瓦西·夸特亨駁回了 OBR 提出官方預測的提議，這本可以給市場帶來計劃已完全成本計算的安撫，或妨礙特拉斯政府發布那些政策變更的能力。新法確保此類情況不再發生。
它也賦予 OBR 質疑部門關於支出的政府假設的能力，以前沒有這項權力，並提供直接存取財庫數據以幫助他們做到這一點。
賦權給 OBR，其實是蕾秋·瑞弗斯的計劃的一部分。
財政大臣相信給予預測者更多獨立性和影響力可以提升英國稅收和支出政策的可信度；特拉斯 - 夸特亨迷你預算的記憶可能就在腦海中。
然而到了今年九月，有關財庫自身對 OBR 感到挫折的報導正流傳。
當我問及財政大臣關於兩个月前由 OBR 發出的一項聲明時，瑞弗斯回覆：「OBR 有重要的工作要做，他們的工作是提供經濟預測，而不是對政府政策進行即時評論。」
然而，這次與理查德·休斯的交流向我傳達的信息很明確：OBR 的真正權力完全不在於批評者所說的層級。
即使在工黨改變法律之前，當時財政研究所（IFS）主任保羅·強生就表示，我們對走向他所描述的「更強大的財政技術官僚主義」應該保持高度審慎。
「OBR 為财政政策制定過程帶來了紀律和透明度，但好事可能過頭，」他聲稱。「稅收、支出和借貸的選項取決於如何決定並非狹窄的技術問題。」「這絕對是政治性的。」
十月底，預算案前一個月，OBR 據悉將其產能預測調低 0.3 個百分點——即每工作小時經濟產出的衡量。產能在長期增長前景中發揮關鍵作用，因此可以影響預算決策。
根據財政研究所這個智庫的說法，每次將產能預測降級 0.1 個百分點，政府借貸在 2029-30 年將增加 70 億英鎊——意味著 0.3 點的削減可能為蕾秋·瑞弗斯的預算黑洞增添 210 億英鎊。
這一切對任何財政大臣都有連鎖後果。
例如，如果當杰里米·亨特擔任財政大臣時給予了這項降級，對於保守黨來說——根據目前的財庫說法——實現他在 2024 年 3 月所做的選舉前國家保險減免將變得更加困難甚至不可能。
但更大的問題是，政府應該在「促增長措施」上獲得多少信用，例如規劃改革或與歐洲更容易的脫歐後貿易條款。預計這些措施越有助於中期增長，預算數字的缺口就越小。
工黨左翼人士將 OBR 認定為擁有巨大多數的政府無法果斷行動的核心結構原因。這種觀點的版本現在已傳播到工黨右翼中的一些人。
曾無效參選對抗前領袖杰里米·柯賓的「良好增長基金會」主任普拉富爾·納根德上周表示：「預算責任辦公室是為了執行緊縮而創立的。但在它試圖恢復可信度的過程中，卻將我們進一步推入減支的死胡同，看不到盡頭。
一個被設計來監管裁減的機構現在被要求裁定增長策略，它根本無法承擔這項任務。」
但理查德·休斯在三月告訴我，他只是核算數字，以及擁有每年 3 兆英鎊預算權力的財政大臣和國會才是做出徵收稅款或支出決定的人。
2008 年 9 月底，當世界和英國特別受到其有史以來最大的金融危機撼動時，保守黨發表了一篇名為「重建」的晦澀小冊子。
英國建房社會布拉德福德與賓利剛被國有化；美國投資銀行雷曼兄弟在兩週前崩潰；一半的英國銀行系統正準備接受國家救助，該小冊子反映了當時研究人員所說的政策最佳實踐。
它未引起太多關注，但 OBR 的想法就源自這份小冊子。
該辦公室於 2010 年首次由聯合政府設立，然後在 2011 年 3 月確立為永久法定地位。
然而財政大臣喬治·奧斯本預測，任命獨立經濟學家將給聯合政府帶來一些問題。
以羅伯特·喬特當時擔任 OBR 主席後發布的圖表引發後果為例，顯示支出水平降至 1930 年代以來最低。
這促使我的 BBC 同事諾曼·史密斯將其描述為「前往威根碼頭之路」風格的緊縮政策（引用喬治·奧威爾對工業化英國北部生活狀況的指控）。
此後，前首相麗茲·特拉斯曾聲稱「深層政府」在推翻她的短暫政權中發揮了作用——「正如我所說，那些根本不希望現狀改變的經濟界人士」。
至於 OBR，她曾說：「財政部官員從财政部到英格蘭銀行，再到預算責任辦公室至解決方案基金會。他們去高盛，他們……是同樣的人。」
在強生 - 山達時期，OBR 也發布了現任政府不會歡迎的圖表，顯示稅負達到二戰後高點。
正是工黨政府強化了 OBR——預算責任委員會三位成員的卓越履歷確保其被嚴肅對待。
理查德·休斯和湯姆·約瑟夫斯都曾在财政部擔任負責财政政策的高級職位，而大衛·邁爾斯教授是前英格蘭銀行貨幣政策委員會成員及摩根士丹利首席經濟師。
內幕人士告訴我，OBR 與財庫之間的動態關係未來將進行重要調整。
本質上，OBR 對操作空間金額的判斷——所謂的「餘地」計算——將從本次預算開始改為每年只進行一次。因此，財政部等待 OBR 每份數據 crunching 的緊張過程將僅發生在完整預算案前夕。
這是一種認識，當前的系統導致了稅收上升猜測的不停轉動倉鼠輪。
然而，OBR 的支持者認為這不是預測者的錯。國際貨幣基金組織（IMF）建議英國提高餘地是阻止稅收上升猜測損害消費者和商業情緒的惡性循環的最佳方式。
財政大臣幾乎在預算案中宣佈了她的策略以增加餘地數字。金額將密切受到市場關注。
Ultimately，2022 年的迷你預算案顯示了 OBR 的角色在市場中受到重視的程度：這一點由英格蘭銀行總裁安德魯·貝利在唐寧街高峰時段的緊急會議上強調。
此外，即使沒有 OBR，政府的預算決策仍然會受到市場反應的制約。
英國畢竟依賴「外人的仁慈」——購買我們債務的外國買家。正如財政大臣現在所指的，這些日子裡他們越來越可能是外國對沖基金而非英國養老金或保險公司。
所以，現在那些想要減弱 OBR 角色的人，必須證明替代且有說服力的手段，以證明自己的數字可信度以及推行政策的政治權威。
然而，其他國家確實管理得很好而不需要這樣的機構。因此，至少在這次預算案中，不僅僅關於財政大臣的政策出現了嚴肅的辯論。OBR 的角色、記錄和未來正定於一役。