從格拉斯哥東區伊斯特豪斯：「通用津貼」福利制度的革命與新挑戰
Why the benefit used by more than 8 million people may not be fit for the future
作者: Michael Buchanan | 時間: Mon, 30 Mar 2026 23:09:50 GMT | 來源: BBC
f t
格拉斯哥東區的伊斯特豪斯地區，鮮有革命在此播種。該區域曾作為不當興建新住宅區的案例研究。作為大規模戰後住房計劃的一部分建成，這裡建起了低品質的房舍，缺乏商店或交通連繫。到了 1970 和 1980 年代，這裡深受無聊、酒精與絕望的重壓。幫派暴力日益猖獗。
但在 2002 年一個蕭瑟的二月天，當時保守黨領袖愛恩·唐森史密士造訪伊斯特豪斯，點燃了福利制度的世代性改造，至今仍引發迴響。
那次訪問引發的改變後來演變成「通用津貼」，目前支援超過八百萬人的補助項目。唐森史密士的基本構想是讓工作有利可圖，鼓勵人們就業。
然而隨著該福利項目的推廣終於在未來幾週接近完成，儘管延期九年且超支數以億計，現在福利制度面臨的挑戰已有所不同。
例如，根據社會正義中心（CSJ）數據，自 2019 年以來，失業並申請津貼的畢業生已達 70 萬人，增加了超過 20 萬人的數量，增幅約 46%。
最顯眼的是，當唐森史密士於 2002 年造訪伊斯特豪斯時，領取殘疾津貼者中約四分之一是因為精神或行為問題；而如今這個比例接近一半。
人數和成本預計將迅速增加，預計健康與殘疾相關福利支出從目前的每年 650 億英鎊增加到 2029 年的 1,000 億英鎊。
政府將現行安排描述為「鼓勵生病的制度」，稱其改革將解決此問題。但通用津貼及整體工作福利制度能否重塑自身以應對這一新局勢？
除了明顯的破敗住房和貧窮外，讓唐森史密士觸動的絕望感是：領取福利彷彿是一個終點，而非過渡的橋樑。
在後續數年間，主要透過他所創辦的思想庫社會正義中心（CSJ），唐森史密士設計了一個系統，他相信不僅能簡化福利制度，關鍵是能讓工作有利可圖。
六項支付給工作年齡人口的津貼將合併為每月一筆付款。
「讓工作有利可圖」的關鍵，是移除現有福利系統中對求職的阻礙因素。通用津貼旨在透過允許人們保留更多賺取的薪資來改變這一點。
「在舊制度下，你需要數學學士學位才能計算出換工作是否更有利可圖，」曾經在工養部（DWP）擔任特別顧問的社會正義中心政策主任喬·沙拉姆表示。
「我認為許多英國人乃至國際人士，將通用津貼視為福利運作方式的重大簡化升級，已為數十萬人恢復就業激勵。」
2019 年時任政府聲稱，其福利改革自 2010 年以來減少了百萬個無工作家庭。
但通用津貼並非孤立存在。
保守黨在 2015 年大選勝利後，引入針對工作年齡福利金額的四年凍結措施，侵蝕了付款價值。過去十數年來家庭難以收支平衡 – 最明顯證據是食物銀行使用量激增 – 長期被反貧窮倡議者歸咎於通用津貼的價值和設計。
為了模仿工作，尤其是每月薪資 Employment, 新申請者必須等待五週才收到第一筆付款。但許多低收入家庭沒有積蓄撐過這麼久，因此不得不借貸，進而負債。DWP 將支付免息預支款，相當於首月付款金額，但隨後會從後續通用津貼自動收回，長達兩年。
公民建議指出，截至 2025 年，其協助的三分之二涉及償還債務給工養部的人員，同時也急需食物銀行協助。
「五週等待期需要『緊急關注』，」公民建議慈善機構的政策經理大衛·門德斯·達科斯塔說。「通用津貼本意是安全網，而非讓人從第一天就陷入債務泥潭，但這正是我們的顧問每天看到的狀況。」
奧利維亞·迪斯來自埃塞克斯縣目前失業，她指出低於 25 歲津貼的標準金額每月 317 英鎊「提供了一種收入，但不足以維持生活」。她不得不依賴父母協助，但遺憾需要他們如此。
「它假設，」迪斯說，「父母會填補貨幣缺口。這未能有效考量如何讓失業人口退出並進入作為自立成年人的工作世界。」
許多就業中心額外的工作人員和福利顧問私下認為，通用津貼的基本標準金額不足以維持生活。人們認為這可能導致更多人申請通用津貼的健康部分，政府於去年發布的文件中承認了這一點。
報告指出，低標準福利「創造了一個邏輯上正確但荒謬的激勵機制，促使人們同時申請健康津貼」。
領取通用津貼健康部分者沒有獲得同樣的就業支持效果，根據文件，這導致「將許多人困在劳动力市場之外，其中許多人本來想工作」。
目前 25 歲以上領取基本津貼者可獲得每月 400 英鎊，但如果被評估因健康原因無法工作，則可增加另外 423 英鎊（從目前的 823 英鎊降至）。
部長們因此預計於四月將基本津貼提高 6.2%，高於通膨率，並計劃每一年持續至 2029/30 年。同時，他們打算將大多數新申請者的健康補償減半。
根據財政研究所數據，在本屆議會結束前，基本津貼支付金額將為 427 英鎊（今日價格），若健康問題則為 628 英鎊。
政府希望縮小差距能讓較少人被激勵申請健康津貼，意味著更多人符合僱用支持條件並可用於就業。
一些群體擔憂，較低金額会使患病且難以短期內找到工作的人陷入貧困。
「這項減額『可能讓更多身心障礙或健康狀況不佳者陷入貧窮，加劇病情並將其推離勞動市場』」，工黨議員、工作與養老事務特別委員會主席黛比·阿布拉姆斯表示。
「影子工作與養老部部長」赫倫·惠特利批評工黨改革僅針對新申請者：「這些永久保護措施固化不平等，阻礙就業，並摧毀工黨承諾的儲蓄，」她說。
勞動力中身障者人數增加的現實，由政府計劃「進入職場」的故事清晰說明，該計劃協助身心障礙者就業，支付所需支持或調整費用。多年來使用率很低——曾被稱為政府「保密最佳」的就業支持措施——如今需求高漲。
然而該計劃目前面臨大量積案，有故事顯示人們因無法獲得協助而辭職。部長們表示他們從今年年初起招募了數十名新案例工作者，並正「簡化流程」。他們還主張僱主應承擔部分通常由納稅人支付調整費用。
然而，該計劃支持者指出，小型企業若必須預先支出資金購買特殊桌子或椅子等設備，便較少可能僱用身障人士。
雖然通用津貼是數位服務，但執行其義務長期透過就業中心進行，此處聘僱工作教練協助人們找到工作。
但預約有時僅 10 分鐘。去年一組議員委員會寫道：「就業中心無效運作。它們不再是工作中心，而變為監控福利條件遵守情況的中心。」
我採訪的就業中心用戶將其描繪成令人恐懼、懲罰性的環境，人們被告知必須做什麼，否則將失去福利。而他們本應提供就業機會給申請人這一點，由於許多僱主不與之合作（認為無法獲得合格候選人），並未廣泛執行。
扭轉這些觀念對於讓更多人就業及潛在削減福利開支至關重要。
隨著在蘇格蘭高地、北威爾士和中威爾士及大曼徹斯特進行试點項目後，工養部將擴大其「移動就業中心」計劃。該方案涉及貨車前往遠離就業中心的區域，嘗試接觸那裡的人們。
政府來源表示，初始試點顯示，傳統上未參與就業支持的人群被貨車吸引，這些車輛比往常綠色的市區地點更具歡迎感，是不同做法的明顯範例。
部長們指出，關鍵在於將就業中心轉變為就業支持樞紐。幾項計劃作為數十億英鎊一部份被宣佈，高度聚焦於幫助年輕人就業。
公司招聘一位失業六個月以上的年輕人將獲得 3,000 英鎊獎金，若小型或中型企業僱用年輕實習生，另有 2,000 英鎊可用。
「我們希望給予年輕人希望，給他們機會充分發揮才能和精力，」工作與養老部部長帕特·麥克法登在最近演講中表示。
部分受益人還將獲得「試做權利」，即工作試用期，身障人士及健康狀況不佳者在為公司工作期間持續獲得福利（無薪資）以測試工作是否適合。該計劃旨在克服部分求職者擔心若找到不理想的職位會導致數週沒錢的恐懼。
但工養部自身的顧問表示，部長們未做足夠安撫申請人工作相關活動可能導致重新評估及故降低福利發放，包括那些被描述為狀況「波動」的人。
或如一名申請者告訴 BBC：「如果你開始工作（從而失去）健康福利後複發，你會變得更糟。所以何必麻煩？」
來自埃塞克斯的奧利維亞·迪斯經驗凸顯另一個挑戰。她去年獲得法語和西語碩士學位。
最新數據顯示 70 萬畢業生失業並申請福利，迪斯表示其案例表明他們需要不同種類的幫助。
「雖然工作教練意圖良好並盡力協助，但他們通常無法指導像我這樣的研究生選擇適合其學位的特定領域。」
「這讓研究生處於專業無主之地，我們被迫獨自面對高度競爭的就業市場，同時受壓跟隨一個優先短期安置而非可持續職業的系統。」
隨著推廣接近完成，政府目前就通用津貼未來進行諮詢，這是自 2013 年推出後首次系統性審查。
它聚焦於三個領域：應對貧窮、讓工作有利可圖及最大化福利潛力。
許多人在通用津貼多方面感到困難，從自雇人士到需要兒童托育者。但對於其 830 萬受助人中的許多人，數位素養良好且善於預算，系統按設計運作。
然而，約一百萬被歸類為 NEETs（非學習、就業或受訓）的年輕人，未來相當嚴峻。
根據去年由查理·梅菲爾德爵士製作的《保持英國工作》報告，二十幾歲領取福利的年輕人可能損失 100 萬英鎊終身收入 – 與政府隨後花費支援他們的金額相同。
同時，國家社會研究中心上月公佈的民調顯示，高達近記錄高水平的人數（42%）反對政府花費更多錢在福利上。
十年來首次，大多數英國成年人認為福利制度的慷慨阻礙了人們自助，儘管學術研究表明英國在工業化國家中福利制度最缺乏慷慨。
未來幾週，仍有一小群人將申請就業與支持津貼及住房津貼（通用津貼取代的福利）。工養部表示他們是轉向新系統最困難的申請人。
通用津貼推廣結束標誌著格拉斯哥東區播種的革命的重要里程碑。但正如伊斯特豪斯本身，福利制度面臨新挑戰以確保適合未來 25 年。