非洲領導人齊聚亞的斯亞貝巴 共商國際地位轉型關鍵時刻

非洲國家元首本週末齊聚埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴，舉行年度峰會，此時非洲在全球格局中的定位正處於動盪變革期。 加拿大總理馬克·卡尼上月在達沃斯論壇發言時，以鮮明比喻勾勒國際關係未來圖景：國家要麼坐在餐桌旁，要麼淪為菜單上的食材。 對多年主張應佔據決策核心地位的非洲領導人而言，這類說法毫不陌生。然而，美國總統唐納德·川普第二任期加速推進大國主導世界事務趨勢，同時摒棄多邊主義原則。 白宮更新版國家安全戰略明確表示，全球每個區域無法獲得同等關注。川普政府轉向西方半球的政策重心，加上投入中東事務的時間，間接顯示對非洲關注度下降。 過去依賴聯合國、世界銀行或世界貿易組織等全球機構規範與資金支持的弱勢國家，如今被迫重新評估外交關係。 此類政策轉變使非洲如何應對國際社會的課題更顯急迫。英國查塔姆研究所非洲研究項目負責人蒂吉斯蒂·阿馬爾警告，若無法制定有效共同戰略，非洲國家恐將「被時代拋棄」。 但對美國而言，已出現多項繞過非洲集體議價機制、直接洽談礦物與天然資源的雙邊協議，這些誘人交易正改變雙方互動模式。 華盛頓對非洲政策轉向令人目眩。近三年前，時任總統拜登在華府峰會向非洲領導人承諾「美國全力投入非洲未來」，隨後發布的撒哈拉以南非洲戰略文件更將該區域列為「實現全球優先事項的關鍵」。 然而批評者質疑這類說法是否真正落實。拜登任內僅在任期最後一個完整月份短暫造訪維德角與安哥拉，成為其唯一出訪撒哈拉以南非洲之行。 相較前任政府官方說辭，川普「美國優先」政策對美國利益的定義更為狹窄。去年十一月白宮國家安全戰略文件直言：「我們無法同等關注全球每個區域與問題。」文件末段僅以三段文字概述非洲政策，聚焦於「與特定國家合作緩解衝突、建立互惠貿易關係」，並從援助轉向鼓勵投資與經濟成長。 曾擔任川普首任政府非洲特使的彼得·法姆認為，此舉反而更誠實。「我受過國際關係現實主義學派訓練，」他向英國廣播公司表示：「我沒有錯覺到認為非洲在美國利益中佔據核心地位，就像它對我個人生活那般重要。」 「沒有任何國家，即使超級強權，都能面面俱到滿足所有人需求。現實是我們沒有足夠資源，儘管美國人民慷慨解囊，但必須審慎運用資源，為國民與廣大夥伴謀求最佳結果。」 去年十二月美國與剛果民主共和國簽署礦產協議，正值與盧安達和約同步生效之際。協議目標包括「為美國建立安全、可靠且持久的關鍵礦物供應鏈」，同時鼓勵對礦產儲量豐富的剛果民主共和國進行投資。 法姆同時擔任伊凡霍大西洋公司董事長，該企業正開發連接幾內亞鐵礦與利比里亞港口的「自由走廊」基礎設施項目。 喬治城大學外交學院非洲問題專家肯·奧帕洛擔憂，美國此類交易導向的雙邊策略將使非洲國家議價能力嚴重弱化。「若以剛果民主共和國為例，美國聚焦礦產純粹為確保美國企業開採權，對區域所需的深度市場准入、投資條約與跨產業資本引進卻無助益。」 剛果民主共和國礦業部長路易斯·瓦圖姆·卡班巴駁斥此類擔憂，本週在開普敦礦業峰會表示：「我國不會將一切拱手讓給美國而不獲實質回報。」 美國並非唯一參與者。中國連續十多年在非洲外國直接投資規模超越美國，雖去年位次互換，但俄羅斯、土耳其及阿聯酋等國亦陸續簽署投資與安全協議。 奧帕洛指出，交易模式未必有害，但非洲各國政府缺乏戰略思維深度與外交專業能力，恐難善用此局勢。領導人可能追求短線獲利，卻忽略長期影響。 蘇丹內戰持續未解，聯合國稱此為「全球最嚴重人道危機」，正體現非洲行動自主權不足。土耳其雖宣稱中立卻被控向蘇丹軍方供應武器，伊朗與俄羅斯亦面臨同樣指控；俄羅斯去年二月與蘇丹軍政府簽署海軍基地協議。 另一方面，阿聯酋被指支持快速支援部隊，但予以否認。 加納總統約翰·馬哈馬試圖扭轉此局面。同在達沃斯發言的他表示，面對「大西洋對岸不可預測的盟友」及縮減的發展援助，世界來到「轉折點」。 「非洲必須自力更生，」他強調大陸已喪失主權，深陷依賴陷阱，無論援助支出或安全議題皆然。關於天然資源，他指出：「我們供應全球關鍵礦物，卻未能獲取相應價值。」 馬哈馬透過「阿克拉重啟計劃」提出解方：強化技能投資、推動區域產業化協調，並統一與外部夥伴談判。但這類呼籲早已存在，關鍵在於當下是否有更強動能促成改變。 蒂吉斯蒂分析：「關鍵挑戰在於，若要形成統一陣線，領導人須更聚焦區域利益。若真想掌握國際談判主動權，有時必須讓渡國家利益。」 加拿大總理在達沃斯呼籲全球「中等強權」聯手行動，非洲可包括奈及利亞、埃及、衣索比亞、肯亞與南非。但蒂吉斯蒂指出：「雖為眾人倚重，卻缺乏推動整合議程的大陸領導力。」 主因在於多數領導人過度關注國內課題，而大陸自由貿易區與非盟「2063議程」等現有框架雖提供合作基礎，進展卻顯緩慢。 馬哈馬在瑞士強調：「非洲有意參與塑造新全球秩序。」但要從美國外交政策轉向及各大合作伙伴中創造最大利益，仍需付出巨大努力——餐桌上尚無正式邀請函。